【佳文推荐】东北三省全面振兴的社会经济支撑能力评估

作者简介

马丽，女，博士，中国科学院地理科学与资源研究所副研究员，主要从事经济地理与区域发展方面的研究，主持和参与科研项目40余项，曾参与了东北地区振兴规划、东北地区振兴十二五规划、全国老工业基地调整改造规划、东北地区产业发展报告等规划编制与研究工作。

1 问题的由来

东北地区在全国区域经济发展板块中占据战略地位，是我国重要的工业和农业基地，对于维护国家国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全的战略地位十分重要。但在体制机制、产业结构、周边地缘政治环境等多重因素作用下，2013年以来东北三省在全国经济增速中连续垫底，人口外流、城市收缩。因此，2016年后国家陆续出台了相关意见，要有效促进东北地区的全面振兴。东北地区问题复杂、且区域内发展差异较大，实现全面振兴肯定不能一刀切、遍地开花，而是应该在科学评估各地市全面振兴的社会经济支撑能力基础上，有所侧重地围绕问题区域和区域问题重点攻克。

2 评估的逻辑框架

实际上，关于地区发展潜力、支撑能力、可持续发展能力评估等方面的研究很多，2016年东北振兴研究院就从政府治理、企态优化、区域开放、产业发展、创新创业和社会民生六个方面构建了一个涉及30个一级指标60个二级指标的全面振兴指数，对东北地区的振兴发展状态进行定量评价，相关研究就不再赘诉。但是对于一个区域能力的评估并不是简单地设定指标体系、找一些指标进行计算就可以的，在评估框架的设计上必须是在评估目标的指引下，逻辑性组织评估内容与指标。换言之，评估框架的科学性比评估结果更为重要。

本文评估的目的是要对东北三省的地市单元社会经济系统支撑全面振兴的能力进行评估。哪些要素和内容会促进地区的全面振兴？以什么逻辑理念去组织全面振兴的支撑能力评估？2018年习总书记视察东北，提出了“新时代东北振兴，是全面振兴、全方位振兴，要从统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局的角度去把握。”该讲话给了我们很大的启示，“创新、协调、绿色、开放、共享”是区域发展的五大理念，他们相辅相成，构成了区域和谐创新发展的蓬勃动力。

如果把区域发展看作是一辆奔驰的列车，对于目前处于转型时期的中国而言，创新就是驱动火车前行的第一动力，也是东北地区跳出现有产业-体制机制恶性发展模式、激发新动能和新动力的重要驱动因素。对于创新支撑能力的评估，主要从创新人才、创新投入、创新平台三个方面进行刻画。

协调是发展的制度保障。长期的计划经济体制导致东北三省形成以政府为主导的资源配置方式，限制了多种市场主体融入地区经济发展。且国企内部运营模式封闭单一，对外交流不足，导致行业垄断、行业分割和人才培养体制滞后等问题。这种体制机制、经济结构和市场主体共同作用形成的“惰性”发展模式是约束东北全面振兴的深层次原因。而东北地区振兴就必须通过社区、企业、政府等多层面的沟通与合作，打破经济发展对于政府投资与消费的过度依赖，鼓励民营经济发展，促进经济自主创新高效发展。因此，本文从体制、组织、动力和活力四个方面对协调支撑能力进行评估。

绿色是永续发展的必要条件，是提高地区发展质量和品质的重要支撑。良好生态环境不仅是社会经济持续增长的源泉，也是东北全面振兴的重要契机。绿色支撑能力评估从绿色本底、绿色效率和绿色人居三个方面入手。

开放则是繁荣发展的必由之路，是从外生性角度刺激地区全面振兴的重要动力。东北三省位于东北亚经济中心，在资源开发、产业发展等方面与日韩俄蒙朝有一定互补性；但东北亚政治形势复杂，国家政治互信度低，加之俄罗斯远东地区人口和市场规模有限，日韩对华合作重点又主要局限在辽东和胶东半岛，合作规模较低。随着“一带一路”战略的实施，东北三省作为中蒙俄经济走廊建设的重要基地，与东北亚国家的产能合作、园区建设、对外贸易等将促进该地区产业提档升级。因此，本文从平台支撑和出口能力两方面对开放支撑能力进行评估。

最终，共享是发展的本质要求，是普惠大众的重要指标。良好的社会保障环境、稳定的社会就业环境有助于塑造健康的社会氛围，促进社会稳定，甚至有助于凝聚当地居民的创造力和创业能力，吸引或留住地区发展所需资金和人才。共享支撑能力评估主要从基本公共服务共享能力、社会保障共享能力以及社会福利共享能力三个方面进行。

由此，以五大理念为核心，从挖掘发展潜力、调整发展模式、效率、环境的全面振兴，以及民生、环保、体制、机制的全面改善，组织构建了东北地区全面振兴的社会经济支撑能力的评估指标体系。而最终指标汇总时，考虑到东北全面振兴既需要创新和协调能力的引领，也需要绿色和开放能力的支撑，还需要共享能力的有效保障，五个方面缺一不可但又作用不一。平均综合容易使同一地区的优劣性指标平均化，忽视了某些指标对发展路径的约束性。通过比较尝试，确定东北三省全面振兴社会经济支撑能力综合评价方法按照共享是基础、创新和协调为动力、绿色和开放为机遇的综合模式。

3 评估结果

通过评估发现，东北三省各地市全面振兴的社会经济支撑能力差异显著。大连、沈阳、长春、哈尔滨等核心城市的分项支撑能力和综合能力都较高，不仅共享能力较强，具有稳定的社会经济发展条件，而且创新能力和协调能力也较强，具有吸引外来资本和本地培育的优势，城市开放条件较好，基本可以凭借自身能力实现振兴。

图6 2016 年东北三省全面振兴社会经济支撑能力评估

大庆、通化、盘锦、白山、吉林、丹东、延边、本溪、盘锦、营口、辽阳等城市综合能力中等，均存在显著的单项或两项短板。如通化、白山、大庆、吉林等地市主要制约因素在于开放能力不足，丹东的制约因素在于创新能力不足，延边的制约因素在于协调能力不足，本溪的发展受到协调能力和绿色能力两方面的限制，盘锦受到创新、开放两方面的制约，营口是在创新、绿色两方面受到制约，而辽阳则是在创新和协调两方面受到制约。对于这些城市，需要集中力量、专攻和弥补不足，便可调动地区其他方面的活力，促进地区经济形成良好循环，实现全面振兴。

而朝阳、七台河、绥化、葫芦岛、铁岭、双鸭山和鹤岗等城市综合支撑能力最弱。它们是东北重要的资源型城市，随着资源的日益枯竭，这些地市目前还未形成良好的替代或新兴产业，且长期以计划经济调控为主的发展模式，导致地区体制机制改革不到位，市场经济不活跃。除葫芦岛外，大部分城市都处于内陆，对外开放条件较差，而以资源为主的经济又不能形成良好的引资环境和较强的出口能力，城市社会保障欠债较多，形成了资源枯竭-产业萧条-发展模式固化-社会保障不足-引资和创新能力差-产业萧条的恶性循环模式。对于该类地区，最重要的是打破这种恶性循环发展模式。

4 对于东北全面振兴政策设计的启示

东北三省的全面振兴所面临的问题极具复杂性，空间格局也更为分异，因此需要更为精准化的振兴政策和路径。如对于创新、绿色和开放能力的建设，要注重点状突破，采取集聚性和针对性的政策。重点引导人才和创新型产业向沈阳、大连、长春和哈尔滨等省会和核心城市集聚，提高城市创新能力和对外辐射能力；对于绿色支撑能力较高的两翼地区，坚持“生态优势就是经济优势”理念，推动生产方式绿色化，大力发展生态产业和有机产业，形成新的经济增长点；边境地区要重视人口集聚，不仅要发展本地特色农产品加工和旅游业留住本地人，还要强化对外合作的前沿优势，大力发展跨境产业合作与贸易吸引外地人。而对于协调和共享能力则需要普惠性的政策来实现。充分发挥政策导向作用，着力挖掘传统优势产业的新动能；同时深化与东部地区的对口合作，推动双方在行政管理体制机制改革、国有企业改革、民营经济发展等领域的合作，制定并出台营造公平竞争市场环境、引导支持民营经济发展等领域的专项政策。并且着重于地方基本公共服务均等化的建设，尤其要重视东北西翼以及黑龙江北部地市的社会保障能力建设，必要时需要国家层面的转移支付予以支持。    

引用小贴士：

马丽, 田华征, 康蕾, 等. 东北三省全面振兴的社会经济支撑能力评估[J].地理科学,2020, 40(6): 863-873.  [Ma Li, Tian Huazheng, Kang Lei et al. Assessment of the social and economic support capacity for the comprehensive revitalization of Northeast China. Scientia Geographica Sinica, 2020, 40(6):863-873.] doi:  10.13249/ j.cnki.sgs.2020.06.001

封面图片来源：转自网络

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完

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